En quelques années, le modèle des ESCO publiques a véritablement percé en Belgique, un cas relativement unique en Europe. Ces sociétés de services énergétiques ont pour mission d’étudier, de mettre en œuvre et de financer des mesures d’économie d’énergie dans les bâtiments publics. Le modèle présente des avantages et des inconvénients. Analyse d’une tendance spécifique à notre pays.

Depuis les années 1990, les autorités régionales et nationales de plusieurs pays se sont lancées activement dans l’utilisation rationnelle de l’énergie (URE) et l’énergie renouvelable. Citons, par exemple, plusieurs initiatives étrangères qui ont fait leurs preuves comme le Federal Energy Management Program (FEMP) du département américain à l’Energie (DOE), mais aussi des initiatives fructueuses visant l’efficacité énergétique dans des bâtiments publics comme le programme Energy Saving Partnership de la Berliner Energieagentur (BEA) en Allemagne, le programme Thermoprofit de la Grazer Energieagentur (GEA) en Autriche ou, plus récemment, le programme RE:FIT – anciennement, Building Energy Efficiency Program (BEEP) – de la London Development Agency (LDA) au Royaume-Uni. Ces acteurs font fréquemment figure de facilitateurs de marché. Ils sont essentiels au développement d’un marché régional ou national consacré aux services énergétiques. Le plus souvent, ils conseillent et encadrent les propriétaires de bâtiments publics lors de l’élaboration de contrats de performance énergétique (CPE) qui sont exécutés par des ESCO privées. Ainsi, la Berliner Energieagentur représente 25 pools et un total de 1 300 bâtiments, pour un investissement de 49,2 millions d’euros et une réduction globale de 68 000 tonnes par an des émissions de CO2. Il s’agit à chaque fois de CPE d’une durée de dix à quinze ans. Les facilitateurs comme la BEA et la GEA interviennent au titre de consultants et accompagnent les propriétaires de bâtiments publics tout au long du processus d’adjudication. Néanmoins, le CPE est conclu en fin de compte entre le client final et l’ESCO privée. Le client conclut en outre souvent un contrat distinct avec une banque ou un tiers investisseur pour le financement des investissements.

Belgique: une autre voie

En Belgique, le secteur public s’est néanmoins engagé sur une autre voie avec la création d’ESCO “publiques «. Même si ces dernières jouent également un rôle facilitateur, elles vont ici bien plus loin. Avec une différence de taille: ces ESCO constituent de véritables “intégrateurs” qui assument une responsabilité finale au niveau contractuel. Elles organisent le travail d’étude et réalisent les investissements qu’elles financent personnellement. Elles délèguent une grande partie de leurs activités techniques à des bureaux d’étude, entrepreneurs et installateurs privés. Contrairement aux ESCO privées, elles ne fournissent cependant aucune garantie de résultat (pour le moment) et se chargent rarement de la maintenance des installations et des bâtiments. Fedesco a été l’un des pionniers dans ce domaine. Fondée en 2005 à l’initiative du gouvernement fédéral, Fedesco est une société anonyme de droit public, filiale à 100 % de la Société fédérale de participations et d’investissement (SFPI) dont l’actionnaire est l’État fédéral. En tant qu’ESCO publique et tiers investisseur, Fedesco assure la réalisation d’économies d’énergie dans les 1 650 bâtiments de l’administration fédérale. Elle travaille exclusivement pour les services publics fédéraux (SPF), les services publics fédéraux de programmation (SPP), les organismes d’intérêt public (OIP) et les institutions publiques de sécurité sociale (IPSS) qui occupent les bâtiments. Ces utilisateurs répondent partiellement de la gestion des bâtiments et règlent également les factures d’énergie. Fedesco travaille en collaboration avec la Régie des Bâtiments, propriétaire et gestionnaire du parc immobilier fédéral. Fedesco réalise actuellement un plan d’investissement pluriannuel de 100 millions d’euros, avec un objectif de réduction de 22 % des émissions de CO2 d’ici 2016. Fedesco et la Régie des Bâtiments cofinancent également plusieurs initiatives, ce qui permet à Fedesco de financer des projets d’économie d’énergie plus rentables et, dans le même temps, à la Régie des Bâtiments d’effectuer des rénovations fonctionnelles mieux planifiées avec les moyens disponibles. Fedesco dispose actuellement d’une équipe de onze personnes. Depuis 2007, l’entreprise a développé une méthodologie basée sur les “mesures transversales”(cf. cadre). Grâce à son expérience et son expertise uniques, Fedesco a fondé le Centre de Compétences en Efficacité Energétique et Tiers Financement. Mieux connu sous le nom de Knowledge Center by Fedesco, le centre de connaissances organise des formations, le transfert des connaissances et l’encadrement de villes et communes, de provinces, régions et communautés, de CPAS, d’écoles et d’universités, et d’autres propriétaires de bâtiments publics.

Les gestionnaires de réseaux deviennent ESCO

À l’instar de Fedesco, les sociétés flamandes d’exploitation du réseau de distribution comme Eandis et Infrax ont fondé leurs propres ESCO publiques. Il ne s’agit pas d’entreprises juridiquement indépendantes, mais plutôt de départements ou d’unités commerciales au sein des entreprises existantes. Les activités ESCO d’Eandis et d’Infrax ne se concentrent cependant pas sur leurs bâtiments, mais sur ceux de leurs actionnaires, les villes, communes et provinces flamandes. Infrax est une société coopérative à responsabilité limitée (SCRL) fondée par Interelectra, Iveg, Infrax West et PBE – des associations purement chargées de mission – afin de réunir les activités opérationnelles en tant que gestionnaires de réseau de distribution dans leurs secteurs de fonctionnement respectifs. Ces intercommunales pures approvisionnent 145 communes flamandes et quatre communes wallonnes en gaz et en électricité. L’équipe ESCO d’Infrax compte actuellement cinq collaborateurs. Filip Drijkoningen, ingénieur de projet de l’équipe:”Ce nouveau projet cadre parfaitement dans la mission et la vision d’Infrax, à savoir que nous souhaitons devenir un partenaire essentiel pour les communes en matière d’écologie tout en offrant une plus-value au niveau de la prestation de services. En tant que gestionnaire de réseau de distribution, nous sommes tenus par les autorités d’encourager une utilisation rationnelle de l’énergie. Et nous souhaitons aller encore plus loin grâce à nos activités ESCO. Une étude récente a indiqué que les besoins des communes en la matière étaient considérables.” De son côté, Eandis est également une SCRL. L’entreprise remplit des tâches d’exploitation pour Gaselwest, IMEA, Imewo, Intergem, Iveka, Iverlek et Sibelgas, des gestionnaires mixtes de réseau de distribution. Eandis est active dans 239 communes et compte aujourd’hui quelque 4 200 collaborateurs, dont une cinquantaine de personnes directement impliquées dans les activités ESCO.

Eandis et Infrax ont adopté actuellement une approche identique à celle des mesures transversales de Fedesco. Eandis a conclu plusieurs accords cadres avec d’une part des bureaux d’étude et d’autre part des entrepreneurs et installateurs. Infrax travaille actuellement avec une sélection de seize bureaux d’étude spécialisés et plusieurs dizaines d’entrepreneurs et d’installateurs pour une quinzaine de mesures d’économie d’énergie et de services connexes. D’autres initiatives ont suivi celles de Fedesco, d’Eandis et d’Infrax. Ainsi, le gouvernement flamand a l’intention de développer une activité ESCO pour ses bâtiments, relevant de la Vlaams Energie Bedrijf (VEB). Depuis quelque temps, le cabinet de la ministre Huytebroeck et celui du ministre Nollet nourrissent également des projets d’activités ESCO à Bruxelles et en Wallonie. Des projets que partagent aussi Igretec, intercommunale wallonne qui représente 68 villes et communes situées pour la plupart dans la province du Hainaut. C’est également le cas de Tecteo – gestionnaire liégeois de réseau regroupant 58 villes et communes, outre la province de Liège – qui a franchi une étape importante dans le secteur de l’énergie renouvelable en Wallonie, avec Tecteo Energy. Prochaine étape: proposer aux actionnaires des services efficaces en matière d’économie d’énergie.

Le modèle ESCO publique

Le modèle des ESCO publiques présente un avantage notable pour les propriétaires ou utilisateurs de bâtiments, à savoir que ces nouveaux acteurs proposent un catalogue de services complets à leurs clients, permettant à ces derniers de se concentrer sur leurs activités de base. Contrairement à l’approche classique où le propriétaire de bâtiments doit coordonner l’ensemble des projets, gérer les différentes relations et organiser les adjudications, les ESCO publiques constituent des points de contact uniques qui s’occupent de ces différentes activités (cf. schéma). Il n’est pas facile d’être un expert dans toutes les matières relatives à l’efficacité énergétique et l’énergie renouvelable. Les solutions clés en mains – financement compris – proposées par les branches ESCO de Fedesco, d’Eandis et d’Infrax génèrent une plus-value considérable. De plus, on peut constater que la demande est véritablement stimulée par l’accent qui est ainsi mis, d’une part, sur les économies d’énergie et la réduction des émissions de CO2 et, d’autre part, sur la mission que ces ESCO publiques se voient confier par leurs actionnaires.

Le résultat ne s’est ainsi pas fait attendre. Fedesco gère aujourd’hui plus de 700 projets, la plupart via ses mesures transversales. Eandis traite déjà 940 projets, principalement des rénovations de chaufferies, des modifications de systèmes d’éclairage et de systèmes CVC. Ines Becue, responsable du département en charge de l’utilisation rationnelle de l’énergie et des services énergétiques chez Eandis: “Nos services énergétiques visent à répondre aux besoins des villes et communes. De plus, nous créons une demande supplémentaire en matière d’économies d’énergie et de production d’énergie renouvelable. Nous donnons la possibilité aux administrations locales de se concentrer sur les tâches qui leur importent, à savoir la gestion et l’exploitation quotidiennes des bâtiments.” Les adjudications lancées par Eandis se montent à environ 55 millions €. Le plan d’affaires d’Infrax prévoit la rénovation de 1.000 à 1.500 bâtiments en dix ans et plusieurs dizaines de millions € d’investissements.

Quasi monopole...

Dans le cas d’Infrax et d’Eandis, les villes, communes et provinces peuvent faire appel directement – en raison de leur position d’actionnaire privilégié – à leurs gestionnaires de réseau sans devoir appliquer la loi relative aux marchés publics. Cette situation leur confère une position privilégiée qui leur offre un quasi monopole dans la pratique. Les relations entre les parties, entretenues depuis plusieurs années, débouchent également sur une confiance mutuelle importante. En d’autres termes, il sera très difficile pour les ESCO privées, qui doivent être sélectionnées par le biais de la loi relative aux marchés publics, de continuer à vendre aux villes et communes des services tels que les CPE. À cet égard, certains acteurs du marché se demandent si les investissements dans l’économie d’énergie doivent ou peuvent faire partie du marché régulé de l’énergie. Dans une moindre mesure, il en va de même pour Fedesco, avec une différence cependant: la société n’est pas un acteur du marché régulé. À l’heure actuelle, ces ESCO publiques font principalement appel à des bureaux d’étude, des entrepreneurs et des installateurs classiques, et se chargent de l’ensemble du processus d’intégration. Bien qu’elles confient l’essentiel des activités au secteur privé, elles en font de même vis-à-vis des acteurs classiques comme les bureaux d’études, les installateurs et entrepreneurs. Elles entrent ainsi clairement sur le terrain des ESCO privées qui proposeraient volontiers leurs services énergétiques aux propriétaires ou utilisateurs de bâtiments publics ou aux ESCO publiques proprement dites. Quoi qu’il en soit, elles orientent le marché dans une direction déterminée et la question se pose de savoir si la stimulation du marché est un argument suffisant pour perturber le marché de la sorte. Fedesco reconnaît en tous cas l’importance de proposer également des contrats de performance énergétique via les ESCO privées. Christophe Madam, directeur technique chez Fedesco: “Nous avons l’intention, à terme, de mener à bien la moitié de nos projets via des CPE. Le processus d’acceptation par le personnel technique existant prend néanmoins du temps. Nous lancerons donc les projets de manière échelonnée. À court terme, nous visons l’engagement de performance dans les nouveaux contrats de maintenance en collaboration avec la Régie des Bâtiments. Et nous envisageons également la possibilité de définir des garanties de résultats pour chaque mesure transversale. Dans l’intervalle, nous souhaitons encourager le développement de projets de CPE globaux pour des pools de bâtiments. Outre les avantages connus, cela nous permettra principalement d’utiliser au mieux nos ressources, qui sont limitées. Grâce aux CPE, nous pourrons progresser plus rapidement avec davantage de garanties en faveur de résultats optimaux.” Si les ESCO publiques ne font pas appel aux ESCO privées, ne serait-ce que partiellement, il existe un risque de voir ces dernières négliger la Belgique à l’avenir pour se consacrer à des investissements à l’étranger, ce qui serait évidemment néfaste dans la mesure où cela déboucherait sur un appauvrissement du marché. Considérée aujourd’hui comme un pays novateur en Europe avec ses modèles d’ESCO publiques, la Belgique pourrait alors de nouveau perdre, à terme, cette position enviable…

Avantages mais inconvénients

Le modèle de l’ESCO publique présente également certaines limites. Parmi les inconvénients tenant compte des remarques précédentes, il faut citer l’absence d’engagements de résultats. Contrairement aux ESCO privées qui apportent des garanties sur les économies d’énergie dans les CPE, les ESCO publiques n’apportent aucune garantie de résultats. Le déplacement du risque en fonction de l’atteinte ou non du résultat a peut-être moins d’importance au sein d’une seule et même autorité. Comme c’est souvent le cas dans les analyses réalisées par certains bureaux d’étude, le risque de devoir faire face à une évaluation trop optimiste des délais de récupération et du potentiel d’économie n’est pas négligeable. Dans le cadre d’un CPE, les estimations d’une ESCO privée seront peut-être plus réalistes si la société doit payer une amende en cas de non réalisation du résultat visé. Parmi les inconvénients, on peut également mentionner que l’approche axée sur les mesures transversales – où différents bureaux d’étude effectuent chacun une partie du travail – consacre moins d’attention à l’interaction entre les différentes mesures. L’optimalisation globale du potentiel d’économie énergétique dans un bâtiment est donc également garantie dans une moindre mesure. Néanmoins, il existe un troisième inconvénient bien plus important, à savoir que le potentiel d’économie optimale d’énergie et la rentabilité y afférente dépendent fortement du bureau d’étude. Et qu’une fois les bureaux d’étude sélectionnés par le biais d’un accord cadre, il reste peu de moyens de pression commerciale ou psychologique pour les contraindre à opter pour les “meilleurs” projets ou les projets “les plus rentables”. Dans le cas d’un CPE, où l’optimalisation énergétique du potentiel d’économie occupe une place centrale dans le processus d’adjudication, il existe bien davantage de raisons poussant les ESCO privées à tout mettre en œuvre pour parvenir une solution optimale au vu des risques liés aux garanties de résultats. La réussite ou l’échec de la mission en dépend, ce qui constitue une source de motivation qui ne doit pas être sous-estimée. La procédure d’adjudication est soit une procédure de négociation, soit un dialogue soumis à la compétition. C’est donc la phase d’adjudication qui dévoile par excellence les qualités innovantes des ESCO privées. Bref, de quoi pousser à la réflexion les propriétaires de bâtiments publics et BELESCO, l’association belge qui regroupe à la fois les ESCO publiques et les ESCO privées…